【案情】

2012年6月18日，原告徐某與淮安市城投公司簽訂《淮安市城市房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》，按照該協(xié)議約定和最終拆遷結(jié)賬核對，徐某在支付相應(yīng)房屋尾款后于同年7月13日領(lǐng)取了某房產(chǎn)置業(yè)公司開發(fā)建設(shè)的拆遷安置房屋并居住使用至今。

為方便拆遷安置小區(qū)拆遷戶辦理房產(chǎn)證，某區(qū)人民政府于2014年6月17日向該房產(chǎn)置業(yè)公司出具《關(guān)于協(xié)助辦理房產(chǎn)證的函》，請該房產(chǎn)置業(yè)公司在協(xié)助辦理房產(chǎn)證時，為每個拆遷戶出具商品房買賣合同，同時并在函中注明：因該函引起的一切糾紛由該區(qū)人民政府承擔(dān)。因此，該房產(chǎn)置業(yè)公司遂于2014年12月9日，與徐某簽訂了《商品房買賣合同》，約定了房屋總價與單價，但該《商品房買賣合同》雙方均未實(shí)際履行。2015年1月5日，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)審核，以拆遷減免核準(zhǔn)徐某減免涉案房屋契稅。1月26日，徐某取得涉案房屋所有權(quán)證書。徐某遂向該房產(chǎn)置業(yè)公司提出要求開具房屋購買發(fā)票，該公司不予開具。徐某認(rèn)為因被告某區(qū)人民政府向該房產(chǎn)置業(yè)公司出具的函導(dǎo)致其無法開具發(fā)票，其購房權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，遂向法院提起行政訴訟，要求撤銷該函。

【分歧】

本案的爭議焦點(diǎn)是某區(qū)政府出具的《關(guān)于協(xié)助辦理房產(chǎn)證的函》是否可訴，也就是該函對原告徐某的合法權(quán)利義務(wù)有無產(chǎn)生實(shí)際影響。

一種意見認(rèn)為，該函是可訴的行政行為，該函對原告徐某的合法權(quán)益明顯產(chǎn)生實(shí)際影響。該房產(chǎn)置業(yè)公司之所以拒絕為徐某開具購房發(fā)票，就是因為政府出具了該函件。

另一種意見認(rèn)為，該函是不可訴的非行政行為。政府出具給該房產(chǎn)置業(yè)公司的《關(guān)于協(xié)助辦理房產(chǎn)證的函》僅僅是為了方便為原告徐某辦理房屋產(chǎn)權(quán)證而已，并無其他用途，該函對徐某合法權(quán)益并不產(chǎn)生實(shí)際影響，徐某并無訴的利益。

【評析】

筆者贊成第二種意見，即政府出具的《關(guān)于協(xié)助辦理房產(chǎn)證的函》是不可訴的行政事實(shí)行為，該函對原告徐某的權(quán)利義務(wù)并不產(chǎn)生實(shí)際影響，徐某并無訴的利益。

1.涉案政府出具的函屬于行政事實(shí)行為。行政法意義上的行政行為是指行政主體基于行政職權(quán)的意思表示以發(fā)生意思效果的行為，是通過意思表示直接設(shè)定、變更或消滅權(quán)利義務(wù)的行為。

行政行為在日常行政管理活動出現(xiàn)的頻率較高，如行政處罰、行政確認(rèn)、行政許可等。行政事實(shí)行為作為一個學(xué)理上的法律概念，容易被忽略。行政事實(shí)行為是指行政主體基于職權(quán)實(shí)施的不能產(chǎn)生、變更或者消滅行政法律關(guān)系的行為。

本案中政府出具的“協(xié)助辦理房產(chǎn)證的函”顯然不符合行政行為的構(gòu)成要件，某區(qū)政府出具該函沒有直接設(shè)定、變更或者消滅原告徐某的權(quán)利義務(wù)。因此，將政府出具《關(guān)于協(xié)助辦理房產(chǎn)證的函》認(rèn)定為行政事實(shí)行為更符合本案實(shí)際。

2.涉案政府出具的函不可訴。涉案政府出具的《關(guān)于協(xié)助辦理房產(chǎn)證的函》是行政事實(shí)行為，若該行政事實(shí)行為對原告徐某的合法權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，原告仍然可以就該函進(jìn)行起訴，要求撤銷該函。

本案中，原告與淮安市城投公司通過平等協(xié)商確定產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價格等事宜后簽訂房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，淮安市城投公司依約向原告交付由某房產(chǎn)置業(yè)公司開發(fā)建設(shè)的拆遷安置房兩套。因房屋沒有及時辦理產(chǎn)權(quán)證，某區(qū)政府向該房產(chǎn)置業(yè)公司致函，請求其在協(xié)助辦理房產(chǎn)證時，為每個拆遷戶出具商品房買賣合同。該公司遂與原告簽訂《商品房買賣合同》，使得原告順利取得房屋所有權(quán)證書。同時房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議的合法有效性及該房產(chǎn)置業(yè)公司與原告之間不存在真實(shí)商品房買賣關(guān)系的事實(shí)，已經(jīng)生效民事判決所確認(rèn)。

原告并非被訴函的相對人，且其合法權(quán)益已在拆遷安置補(bǔ)償中得以實(shí)現(xiàn)。被告向該房產(chǎn)置業(yè)公司致函僅為辦理房產(chǎn)證的需要，原告與該房產(chǎn)置業(yè)公司之間不存在真實(shí)的房屋買賣關(guān)系，《商品房買賣合同》并未實(shí)際履行，該函對原告的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響。

綜上，某區(qū)政府出具的《關(guān)于協(xié)助辦理房產(chǎn)證的函》是一種行政事實(shí)行為，其對原告徐某的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，徐某并無訴的利益。徐某要求撤銷該函的起訴，無事實(shí)和法律依據(jù)，根據(jù)行政訴訟法司法解釋的規(guī)定，行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的，法院應(yīng)該裁定駁回起訴。據(jù)此，法院依法裁定駁回了徐某的起訴。

（作者單位：江蘇省淮安市中級人民法院）